此文荣获“广东省律师协会普法课件”三等奖

 

农村土地权属制度简介

文/罗远雄

一、我国农村土地权属制度的历史沿革

    我国1949年10月1日建国后，在20世纪50年代初进行土地改革（简称土改），对土地制度进行了彻底的改革，将土地分给贫雇农，农民无偿取得了土地所有权，也即实行土地属农民私有的制度。之后随着农村的社会主义改造的进行，土地权属有所变更，分别经历了互助组、初级农业合作社、高级农业合作社阶段。

    互助组：由农户自愿组织起来的生产协作组织，一般由几户或十几户组成，土地仍属于各户所有，组员之间通过劳动、耕畜、农具等的交换使用，解决彼此生产中的困难。

     初级农业合作社：是在互助组的基础上建立起来的合作经济组织，规模一般30-40户，社员以土地入股，耕畜和大型农机具归社有偿使用，实行统一经营，共同劳动，统一分配，土地所有权仍属于农民。

    高级农业合作社：是在初级农业合作社组织起来的集体经济组织，土地无代价归集体所有，耕畜和大型农机具作价入社，实行集中劳动，共同经营，统一分配。此时改变了农村土地权属属性，由原来农民私有变为集体所有。

    1958年开始“大跃进”和“人民公社化运动”，我国农村进入长达20多年的人民公社时期。实行“政社合一，三级所有，队为基础的”人民公社体制。（政社合一：人民公社既是政府机构，又集体经济组织。三级所有：土地及其他重要生产资料分别归公社、大队、生产队三级集体组织所有。队为基础：生产队是基本的集体经济组织，基本的核算单位。）彻底实行土地集体所有制，土地使用权也由集体行使。

1978年12月召开重要的十一届三中全会，虽然未对农村体制进行变革，但观念变了，更新了。1979年安徽省凤阳县梨园公社小岗生产队实行了全国第一次的“包产到户”，冒着极大的政治风险，18户农民在生产队长严宏昌的带领下按手印立下大包干的秘密协议，写明如果村干部坐牢杀头，其他农户保证把他们的小孩养到18岁。因为“包产到户”是先进的做法，1980年中央发文认可，在全国逐步推广。至1983年，全国范围内普遍建立了家庭联产承包责任制，农村土地使用权制度发生重大变化。

于    家庭联产承包责任制：是指农户以家庭为单位向集体组织承包土地等生产资料和生产任务的农业生产责任制形式。其基本特点是在保留集体经济必要的统一经营的同时，集体将土地和其他生产资料承包给农户，承包户根据承包合同规定的权限，独立作出经营决策，并在完成国家和集体任务的前提下分享经营成果，一般做法是将土地等按人口或劳动力比例分给农户经营。简单来说就是包干到户、分田到户。

     在法律层面上，1982年12月4日通过的《宪法》规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有”。1986年6月通过的《土地管理法》，使这一制度更加明确，它规定：“集体所有的土地按照法律规定属于村民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或村民委员会经营、管理。已经属于乡（镇）农民集体经济组织所有的，可以属于乡（镇）农民集体经济组织所有。村农民集体所有的土地已经分别属于村内两个以上农业集体经济组织所有的，可以属于各该农业集体经济组织的农民集体所有。”

   实行家庭联产承包责任制解决了长期没有解决的农民温饱问题，意义重大。这一制度延续至今。

    二、现行农村土地承包法律制度的核心----农村土地承包法

    2002年8月29日，九届全国人大常委会第29次会议审议通过了《农村土地承包法》，自2003年3月1日起施行。《农村土地承包法》总结了建国以来农村土地承包政策、立法成果，具有标志性意义，标志我国农村土地承包法律制度正式确立到。

 1.立法目的

     该法第一条规定，为稳定和完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，赋予农民长期而有保障的土地使用权，维护农村土地承包当事人的合法权益，促进农业、农村经济发展和农村社会稳定。

上世纪80年代开始实行家庭承包，分田到户。1993年宪法确立以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，党的十五届三中全会通过的《中共中央关于加强农业和农村工作若干重大问题的决定》确认第一轮承包到期（上世纪90年代末，约1997年开始）后，土地承包期再延长30年。但一直没有以专门法律的形式予以确立。直至 2002年8月29日，九届全国人大常委会第29次会议审议通过了《农村土地承包法》。

“以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”：所谓双层经营体制，是指我国农村实行联产承包制以后形成的家庭分散经营和集体统一经营相结合的经营形式。按照这一经营形式，集体经济组织在实行家庭承包经营这个层次的同时，还对一些不适合农户承包经营或农户不愿承包经营的生产项目和经济活动，诸如某些大型农机具的管理使用，大规模的农田基本建设活动，植保、防疫、制种、配种以及各种产前、产后的农业社会化服务，某些工副业生产等，由集体统一经营和统一管理，从而建立起一个统一经营层次。由于这种经营体制具有两个不同的经营层次，所以称之为双层经营体制。

     2.农村土地承包的两种方式

    《农村土地承包法》确立农村土地承包的“家庭承包”和“其他方式的承包”两种承包方式。

（1）家庭承包：是指以农村集体经济组织的每一个农户家庭全体成员为一个生产经营单位，作为承包人承包农民集体的农业用地，按照人人平等地享有一份的方式进行承包。

家庭承包土地的种类：主要有耕地、林地、草地，“耕地的承包期为三十年。草地的承包期为三十年至五十年。林地的承包期限为三十年至七十年;特殊林木的林地承包期，经国务院林业行政主管部门批准可以延长。”

（2）“其他方式的承包”：是与家庭承包相对应的一种承包方式，指对不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩（四荒地）等农村土地，通过招标、拍卖、公开协商等方式承包。

对象主要是“不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩”，承包期限由双方协商确定（不固定期限）。

   

(报送单位及作者：广东惠泰律师事务所 罗远雄律师）